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Veneto. Legge Consumo di suolo - Allegato A

 (a cura di Luca Rampado e Daniele Rallo)

 

Abstract

La nuova legge della Regione Veneto sul contenimento del consumo di suolo  (LR.14/17) prevede per l’individuazione della quantità massima di superficie agricola trasformabile un procedimento di co-pianificazione tra enti pubblici. Il Comune deve adempiere in primis (entro 60 giorni) ad un provvedimento di richiesta dati secondo un format allegato alla stessa legge (Allegato A). La Regione successivamente deve approvare con delibera di Giunta un atto in cui fissa, tra le altre cose, anche il valore massimo della superficie di suolo modificabile.

Il comma 2 dell’art.4 precisa che la Giunta entro 180 giorni “stabilisce la quantità massima di consumo di suolo ammesso nel territorio regionale … in coerenza con l’obiettivo di azzerarlo entro il 2050” in riferimento alle direttive europee. Il dato generale viene ripartito “per ambiti comunali o sovracomunali omogenei”, tenendo conto delle informazioni disponibili in sede regionale e delle informazioni fornite dai singoli comuni. Il “dimensionamento”, così redatto, tiene conto anche del “Documento per la pianificazione paesaggistica” (Allegato B3 della deliberazione della Giunta regionale n. 427 del 10 aprile 2013).

Diventa fondamentale quindi per i Comuni procedere alla stesura della Scheda allegata alla legge in quanto decorso inutilmente il termine imposto si applicano le limitazioni previste dalla legge  (articolo 13, commi 1, 2, 4, 5 e 6), cioè l’impossibilità di nuova edificazione se non in una misura contigentata del 30%.

La legge non spiega comunque come saranno analizzati e trasformati i dati messi a disposizione dai comuni. Non vi è cioè una formulazione matematica come è stato fatto per il calcolo della Superficie agricola utilizzata/utilizzabile (SAU e SAT) in applicazione della legge urbanistica (LR 11/2004).

 

Allegato A

La scheda dell’Allegato A è formata da due sotto-schede. La prima che deve riempire il comune in cui devono essere inseriti i dati per valutare la capacità edificatoria prevista dallo strumento urbanistico vigente. La seconda che, inserendo il codice Istat del comune fornisce alcuni dati territoriali prelevati dalla Banca Dati della Copertura del Suolo del Veneto al 2012.  I dati standard che vengono forniti e compaiono nella prima pagina riguardano: la superficie territoriale del comune, la zona altimetrica (collina, pianura, montagna), la classe sismica di appartenenza e la dotazione o meno del Piano di Assetto del Territorio (PAT).

Nella parte seconda della Scheda compaiono di default una serie di dati prelevati dal sistema Corine e alla legenda ad esso correlata.

La “Classe 1” in cui vengono censiti i “territori modellati artificialmente” e dà la copertura del “tessuto urbano”, delle “aree industriali, commerciali e infrastrutturali”, delle “zone estrattive e delle aree in costruzione o in attesa di una destinazione d’uso” e delle “aree verdi artificiali non agricole”. Si tratta, in sostanza, delle aree coincidenti con il territorio consolidato o compromesso ai fini edificatori comprensivo delle aree a verde destinate a parco e giardini. Trattandosi di una lettura da satellite la precisione nella diversa destinazione d’uso è ovviamente approssimativa.

In una seconda tabellina (Classi 2, 3, 4, 5) viene invece rilevato, per negativo, il territorio libero dall’edificato “agricolo, boscato, semi-naturale, l’ambiente umido, l’ambiente delle acque”.

Il totale delle diverse Classi coincide (salvo piccoli aggiustamenti informatici) con la superficie complessiva del comune.

Lo scopo dichiarato di presentazioni di tali dati è solo di tipo informativo. Rappresenta però una base di partenza con cui confrontare gli stessi tematismi, denominati diversamente con il vocabolario della urbanistica veneta, che verranno forniti dal Comune nella parte prima della scheda. Si presume che se i discostamenti quantitativi tra i due saranno troppo elevati sarà richiesta una ulteriore verifica o una argomentazione del dato rilevato e fornito.

 

Allegato A Parte Prima

La parte più impegnativa per il Comune è quella che serve per identificare la “capacità edificatoria prevista dallo strumento urbanistico comunale vigente”.

Lo scopo del rilevamento è quello di censire e suddividere la superficie territoriale prevista per l’edificazione e quella già trasformata o interessata da procedimenti in corso. La superficie deve essere inoltre suddivisa tra la destinazione d’uso residenziale e quella produttiva. Non è nominata la superficie a servizi pubblici o di uso pubblico, cioè gli standard di cui al D.M. 1444/68 e successive modifiche. Si presume che gli stessi siano inglobati nelle precedenti destinazioni d’uso, residenziale e produttiva. Vi è però, in alcuni casi, la destinazione a “parco” che può essere stata inserita nella voce “standard” dello strumento urbanistico, spesso solo per far quadrare i conteggi tra domanda e offerta. In questo caso forse sarebbe più coerente inserire tale destinazione all’interno della voce “altre superfici oggetto di ……” prevista nella Scheda.

Ma al Comune oltre il riempimento della Scheda in xls è richiesto anche una o due cartografie allegata (scala 1/5000, base: CTRN) esplicitanti tutte le voci di cui alla scheda.

(http://www.regione.veneto.it/web/ambiente-e-teriitorio/scheda-dati).

 

Osserviamo e commentiamo le singole voci.

 

Superficie territoriale prevista.

Per il calcolo e la individuazione cartografica si aprono due casistiche: a) i comuni dotati di PAT, b) i comuni, non ancora dotati di PAT, in cui il riferimento rimanda al PRG. La base cartografica richiesta per tale individuazione è la Carta Tecnica Regionale Numerica (CTRN) alla scala 1/5000. Si tratta di una base non aggiornata ma che risale a 10-15 anni addietro a seconda della copertura dei vari territori regionali. Non è specificato se la stessa debba essere aggiornata anche se, in fase di stesura del PAT, la stessa dovrebbe aver subito un aggiornamento inserito anche del Quadro Conoscitivo allegato allo strumento e vidimato dalla struttura regionale delegata. Nel caso invece di presenza solo del PRG la cartografia aggiornata risale al periodo di stesura dello stesso e non sempre è stata informatizzata.

 

Caso a) Comuni dotati di PAT

Il PAT, per definizione, è uno strumento strutturale, non conformativo per la proprietà che viene redatto alla scala 1/10.000. Non vi è quindi una zonizzazione di riferimento ma una suddivisione del territorio tra costruito “città consolidata” e non-costruito (parte agricola variamente declinata). Le previsioni di nuova area edificabile non sono delimitate o perimetrate ma individuate con un simbolo (a forma di freccia) che identificano un possibile sviluppo edificatorio. Tale sviluppo verrà confermato nei successivi piani operativi (Piano degli Interventi PI) che hanno per legge una valenza quinquennale. E’ solamente in fase di stesura e approvazione del PI che vengono perimetrate le aree di espansione ed il piano assume la valenza conformativa per la proprietà. Calcolare la superficie prevista diventa in questo caso di difficile interpretazione. La scheda, a questo punto, introduce una nota di suggerimento. Il valore di tale superficie deve essere “stimato in funzione dell’indice medio per singola ATO”. Non è specificato come deve essere calcolato l’indice medio per ATO.

Nell’ATO prevalentemente residenziale (per es. quella del capoluogo del comune) sono infatti comprese una mixitè di destinazioni: la residenza, il commercio, le aree artigianali attive e/o dismesse, gli standard pubblici o di uso pubblico. Inoltre vi sono diverse zone urbanistiche: il Centro Storico, le zone di completamento “B”, le zone di espansione “C” (realizzate o ancora da realizzare), le attività produttive in zona impropria individuate con scheda ad hoc, i servizi pubblici.

L’indice medio può fare riferimento o a tutta la città costruita de facto e de iure, o a quella “consolidata” non sempre coincidente con la prima. In alcuni PAT la città consolidata coincide con la sommatoria delle zone di cui al DM 1444/68 (come individuate nel PRG ante PAT). In altri PAT il consolidato è stato “allargato” comprendendo anche aree costruite limitrofe alle zone residenziali ma ancora nella zona agricola (la zto E) nello strumento vigente.

Per la stima dell’indice medio si può adottare un metodo di calcolo che prende in considerazione tutta l’ATO compresa la parte agricola fuori della città consolidata o solamente quest’ultima (Ipotesi prima). In alternativa una seconda ipotesi si può far riferimento alle sole zone territoriali omogenee di tipo residenziale (A, B, C). O, terza ipotesi, si possono prendere in considerazione solo le aree di espansione (realizzate e non).

Per trovare l’indice medio, in tutte e tre le ipotesi, è necessario avere a disposizione la superficie territoriale generale ed il volume esistente. Non sempre questi dati sono ricavabili dalla Carta tecnica informatizzata.

Le precedenti ipotesi non tengono tuttavia in considerazione la volumetria aggiuntiva prevista dallo strumento urbanistico vigente PAT in quanto misurano solo l’esistente. La Scheda richiede, però,  la Capacità edificatoria prevista dallo strumento urbanistico vigente.

Una quarta ipotesi, forse più “aderente” agli obbiettivi del censimento, prevede la conversione della volumetria attribuita dal PAT al singolo ATO in superficie territoriale prevista. Tale conversione prevede a monte una prima ipotesi di indice territoriale medio da confrontarsi con la SAU massima trasformabile per ATO. In altre parole la superficie derivante dal rapporto tra Volume e Indice territoriale medio non dovrebbe superare il valore della SAU trasformabile già prevista dal PAT approvato.

Una seconda metodologia può essere affrontata confrontando esclusivamente gli indici territoriali e/o fondiari de iure cioè dati dalle norme tecniche vigenti, indipendentemente dal loro conteggio cartografico. Nelle zone B di completamento spesso l’indice fondiario esistente è molto superiore a quello di norma. Nelle zone A del Centro Storico di solito l’indice non è nemmeno riportato in normativa. Una sottospecie di tale metodo può essere quello di far riferimento solo ed esclusivamente alle zone di espansione e agli indici territoriali delle stesse. Nella casistica veneta queste zone sono splittate in zone C1 e zone C2, le prime parzialmente edificate, le seconde totalmente libere al momento della approvazione dello strumento urbanistico.

In ogni caso la stima la stima rapportata alla superficie territoriale di previsione darà un valore molto diverso.

 

Complicazioni analoghe e interpretazioni diverse si possono avere per le zone a destinazione produttiva. Questa destinazione comprende, è specificato nella nota della Scheda, sia quella industriale che artigianale che commerciale che turistica, ecc. Il metodo più semplice e diretto sembra essere quello di identificare la ATO produttiva anche se questa non sempre è presente in tutti i PAT o in altri casi vengono previste destinazioni produttive anche all’interno di ATO prevalentemente residenziali. Il calcolo dell’indice medio può avvenire con le quattro ipotesi precedentemente descritte. Per la destinazione produttiva vera e propria solitamente è un rapporto di copertura territoriale e/o fondiario. Per le destinazioni direzionali e turistiche di solito è invece a indice volumetrico. Per avere una stima della superficie territoriale prevista bisogna quindi suddividere i conteggi per destinazioni diverse e rapportarle alla fine ad una superficie territoriale. Per quanto concerne le destinazioni espresse in mq si dovrà suddividere la superficie prevista dallo strumento per l’indice o rapporto di copertura fissato dalla N.T.O.  Per esempio 10.000 mq di superficie industriale / artigianale corrisponderanno, con rapporto di copertura 0,5 a 20.000 mq di superficie territoriale prevista. Per le destinazioni espresse in mc si dovrà preventivamente convertire il dato in superficie coperta ovvero suddividere il volume per una altezza standard e poi procedere come per le destinazioni espresse in mq.  Per esempio 20.000 mc turistici, ipotizzando un edificio di 4 piani con altezza di piano ml 3,0 ed un rapporto di copertura del 50%, verrebbero convertiti in 20.000/ n. 4 piani = mq 5.000 / ml. 3 = mq 1.667 / 50% = mq 3.333 di Superficie territoriale.

I valori che risulteranno da questi calcoli saranno alquanto diversi tra loro.

 

Caso B) Piani dotati di solo PRG

In questo caso il procedimento dovrebbe essere più immediato. Le zone di espansione o “previste” sono facilmente individuabili. Si tratta di quelle in cui non è stato presentato alcun progetto di piano attuativo. In realtà bisognerebbe tener conto anche delle proposte di cui si ha una qualche manifestazione di interesse e che probabilmente saranno presentate entro 6-18 mesi, cioè nell’arco di tempo di uscita dei provvedimenti di giunta regionale e del conseguente strumento di adeguamento.

 

Superficie territoriale trasformata o interessata da procedimenti in corso

Anche in questo caso la superficie deve essere cartografata e inserita nel quadro xls. La stessa deve essere suddivisa per destinazione d’uso come la residenziale.

Per il calcolo della “superficie territoriale trasformata” si deve far riferimento alle zone di espansione, residenziali e produttive, che sono state realizzate negli anni di vigenza dello strumento urbanistico, ma anche alle infrastrutture. Necessita perciò rilevarlo dal PRG vigente in quanto non identificato nel PAT. Il grado di realizzazione può anche essere solo parziale. Si può verificare anche il caso della realizzazione parziale e della scadenza decennale del piano attuativo di riferimento.

Per il caso della “superficie territoriale interessata da procedimenti in corso” si può avere la seguente casistica:

a) i piani attuativi convenzionati ed in corso di realizzazione,

b) i piani attuativi presentati e approvati ma non ancora convenzionati,

c) i piani presentati e non ancora approvati,

d) i piani non presentati ma che saranno presentati e approvati (si presume) entro i 180 giorni previsti dalla legge per la deliberazione della Giunta regionale;

e) tutti gli interventi diretti realizzati (ovvero dotati di fine lavori), in corso di realizzazione (ovvero dotati di inizio lavori) e presentati (ovvero laddove sia presente la domanda e/o la segnalazione).

 

Bisogna però tener conto anche delle opere infrastrutturali che hanno già consumato territorio o di quelle previste che ne consumeranno. Il riferimento in questo caso è anche il sistema di monitoraggio cd Corinne che cartografa la superficie “impermeabilizzata., cioè quella che secondo le regole europee ha già sottratto suolo agricolo. E’ questa la fonte anche utilizzata dall’Ispra (e dall’INU) per la quantificazione del “consumo di suolo”. In questo caso sono, giustamente, rilevate tutte le strade ma anche il costruito in area agricola (sedi aziendali, allevamenti, residenza, ecc.) con un buffer di riferimento.

Infatti per correttezza la Scheda non fa riferimento allo zoning (questa è più una deformazione professionale) ma a superfici (genericamente) trasformate intendendo quelle impermeabili.

 

Superfici oggetto delle cd Varianti Verdi

Si tratta delle aree edificabili che annualmente i comuni avrebbero dovuto individuare e declassare su richiesta delle singole Ditte proprietarie (LR 4/2015, art.7). Anche in questo caso le aree devono essere cartografate.

Tali aree declassate dalla edificabilità, per motivi fiscali, possono aver assunto due tipi di zonizzazione. Nel caso più semplice sono ritornate alla zona agricola (zto E). Nel caso si trovassero in città consolidata o costruita sono state inserite come “verde privato”. In questo caso non si tratta di una zona prevista dal DM del 1968 ma comunemente utilizzata nella strumentazione urbanistica generale. Nel primo caso l’area verrà paragonata a quella agricola “libera”. Nel secondo caso rientrerà nella città consolidata.

 

Altre superfici oggetto di ……

In riferimento a questa voce vanno indicate le superfici eventualmente oggetto di interventi programmati dai Consorzi di Sviluppo ai sensi dell'art. 36, c. 5, della Legge 5 ottobre 1991, n. 317 "Sistemi produttivi locali, distretti industriali e consorzi di sviluppo industriale" come ripreso nel testo della legge regionale in oggetto (art. 4, comma 2, lett. a, punto 8, della LR n. 14 del 2017). Testo aggiunto con emendamento in sede di consiglio regionale.

 

Aree dismesse

Il termine “aree dismesse” non è compreso tra le definizioni di cui all’art.2 della legge. Per cui deve essere interpretato. Solitamente si intendono le aree in cui vi sono localizzate degli edifici produttivi non più funzionali e abbandonati. Nel periodo congiunturale negativo in tale categoria si trovano anche edifici adibiti in origine a commercio grande distribuzione. Oppure capannoni adibiti ad allevamento in zona agricola. In questi casi è necessario individuare l’area in cui insiste l’edificato, cioè l’area di pertinenza. Non è comprensibile poi come questo dato venga considerato. Una  considerazione a parte spetterebbe alle numerose unità abitative chiuse e/o abbandonate da anni: in tal caso possono essere considerate aree dismesse?

 

Documentazione cartografica da allegare

La Scheda riporta chiaramente che gli elementi superficiali utilizzati per la elaborazione della stessa devono essere riportati ed individuati in una cartografia di base 1/5000 CTRN con i file SHP anche se preventivamente c’è la spunta “SI/NO” da farlo sembrare opzionale. Nell’elaborato cartografico. devono essere evidenziati i seguenti tematismi:

a) la superficie territoriale trasformata o interessata da procedimenti in corso, suddivisa tra destinazione residenziale e produttiva,

b)  la superficie delle Varianti Verdi,

c) le altre superfici oggetto …. se eventualmente presenti,

d) le aree dismesse.

Non è invece cartografabile la “superficie territoriale prevista” in riferimento al PAT o al PRG vigente.

In realtà, pur non essendoci un riferimento nella Scheda, vi è anche un altro dato da inserire in cartografia. L’art. delle Disposizioni transitorie (art.13, comma 9) specifica che la Giunta o il Consiglio comunale approvano un provvedimento cartografico in cui si evidenziano gli “ambiti di urbanizzazione consolidata”. Il comma specifica inoltre che tale individuazione deve essere “trasmessa in Regione entro il termine previsto dal comma 5 dell’art. 4, cioè entro il termine stabilito per la trasmissione della Scheda. Con un rimando tra articoli della stessa legge viene introdotto un ulteriore obbligo per il comune.

Gli ambiti di urbanizzazione consolidata non sono quelli della “città consolidata”, come previsto dalla legge urbanistica regionale (LR11/04), ma vengono definiti nell’articolo introduttivo delle “definizioni” (art.2). In questo perimetro sono compresi:

a) l'insieme delle parti del territorio già edificato,

b) le aree libere intercluse o di completamento destinate dallo strumento urbanistico alla trasformazione insediativa, cioè i cd lotti interclusi,

c) le aree pubbliche per servizi e attrezzature collettive, comprensive delle aree parco,

d) le aree delle infrastrutture e delle viabilità attuate o in fase di attuazione,

e) le parti del territorio oggetto di un piano urbanistico attuativo approvato, convenzionato o meno, realizzato o meno,

f) i nuclei insediativi in zona agricola, cioè le cd zone E4 di cui alla precedente legge regionale di uso del territorio agricolo (LR 24/85) ovvero le aree ad “edificazione diffusa” individuate dal PAT. In questo ultimo caso si dovrà inserire un perimetro teorico in quanto il PAT non è conformativo per la proprietà. Qualora nel frattempo fosse stato approvato il Piano degli Interventi forse è meglio far riferimento alle perimetrazioni dei nuclei e degli aggregati già normati.

 

La legge specifica che gli ambiti di urbanizzazione così individuati non hanno valore prescrittivo ancorché approvati con provvedimento di Giunta o Consiglio. In sede di adeguamento dello strumento urbanistico tali ambiti possono essere “confermati o modificati”. La Variante di adeguamento può essere redatta solo dopo che la Regione ha fissato il dato per singolo comune della superficie soggetta a consumo di suolo. La Regione però fissa un termine massimo per i comuni, di 18 mesi dalla approvazione della legge in oggetto, cioè entro dicembre 2018.

 

Iter procedurale

La legge stabilisce che la Scheda sia spedita in Regione in modalità telematica ma non specifica se la stessa debba ricevere una vidimazione di Giunta o di Consiglio. Genericamente sembra quindi che la stessa possa essere inviata a cura dell’Ufficio tecnico. La stessa deve essere sottoscritta dal responsabile dell’ufficio tecnico o dal professionista incaricato. Nella Scheda deve risultare infatti il nominativo del compilatore e la qualifica dello stesso. Forse una presa d’atto della Giunta sembra opportuna. La stessa è invero che è solo informativa ma è altrettanto vero che avrà una incidenza notevole in tutti i successivi atti di pianificazione.

Ma tale considerazione si scontra con quanto affermato precedentemente sulla documentazione da allegare. Infatti con il rimando tra gli articoli si nota che la seconda cartografia – l’unica obbligatoria - deve invece essere vidimata dalla Giunta o dal Consiglio Comunale. Forse diventa più coerente fare una unica cartografia inserendo nella prima anche gli ambiti di urbanizzazione consolidata e passare il tutto alla approvazione o presa d’atto dell’organo politico.

 

 

 

 

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