DLL "Principi in materia di politiche pubbliche territoriali e trasformazione urbana" 24.07.2014

Il provvedimento presentato si prefigge i seguenti obiettivi:

a) “coniugare” le procedure urbanistiche con i nuovi contenuti territoriali e urbanistici (consumo di suolo, social housing, rigenerazione urbana, ecc.),

b) “riconquistare” il ruolo dello stato centrale nella/sulla politica territoriale-urbanistica,

c) “riconfigurare” lo statuto della proprietà pubblica/collettiva e di quella privata,

d) “rivisitare” la fiscalità immobiliare “per farne un alleato e non un nemico dell’urbanistica”.

Il disegno di legge è composto di 20 articoli suddivisi in due Titoli.

Il Titolo I interviene sui “Principi fondamentali in materia di governo del territorio, proprietà immobiliare e accordi pubblico-privato” e consta di tre Capi e 15 articoli.

Il Titolo II interviene sulle “Politiche urbane, l’edilizia sociale e la semplificazione in materia edilizia, con 5 articoli.

I tre Capi del Titolo I sono dedicati alle politiche pubbliche territoriali e ai principi della pianificazione (artt.1-7), ai principi per l’equità della proprietà privata e la fiscalità immobiliare (artt. 8-13), agli accordi pubblico/privato (artt.14-15).

La legge si presenta snella nel numero degli articoli ma con gli stessi molto “lunghi” e talvolta prolissi e ripetitivi.

La legge ha un carattere più da direttiva che da testo prescrittivo-cogente. Per molti tematismi rimanda ad altrettanti provvedimenti che dovranno assumere le Regioni e le Province autonome o le città metropolitane. In molti casi fissa cioè solamente i principi a cui attenersi o che si vogliono raggiungere lasciando ampio margine di manovra ai successivi provvedimenti regionali.

Non si presenta come una legge che abroga altre leggi né come una legge quadro o come un Testo Unico mantenendo in vita quindi sia la legge storica del 1942 sia tutte le leggi che l’hanno modificata ed integrata. Ad esclusione del DM sulle distanze e sugli standard che potrà essere superato dai provvedimenti regionali. Mentre conferma implicitamente anche il DM dello zoning.

Introduce i concetti di perequazione, compensazione, crediti edilizi e premialità e sugli accordi pubblico-privato. Ma su tale materia quasi tutte le Regioni hanno già legiferato ma soprattutto moltissimi Comuni hanno intrapreso norme applicative nella prassi quotidiana in piena autonomia da diversi anni. La norma in questo caso, come spesso accade, prende atto di un fenomeno che rientra ormai nella prassi consolidata fissando gli obiettivi e la filosofia di riferimento “a posteriori”. Sembra l’ennesima conferma della distanza abnorme tra Paese Reale (quello dei cittadini e degli amministratori locali) e paese politico (quello dei governanti).

La proposta può essere letta con tre ottiche diverse rispetto alla valenza politica, alla valenza tecnico-procedurale, alla valenza culturale-accademica.

Con la prima si deve rispondere alla valutazione di feedback, se cioè gli obiettivi enunciati vengono raggiunti con le proposte prescrittive inserite.

Con la seconda si deve rispondere alla domanda se vi è un effettivo miglioramento tecnico-burocratico di semplificazione senza perdere però il controllo ed il monitoraggio dello stato di salute del bene-territorio.

Con la terza si possono correlare le proposte con il dibattito culturale portato avanti prevalentemente dall’Istituto Nazionale di Urbanistica quale Ente di Alta Cultura come riconosciuto con Decreto Presidenziale e secondariamente dalle varie associazioni ambientalistiche.

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L’art. introduce e descrive l’oggetto e le finalità della legge. L’oggetto è il razionale uso del suolo.

Si richiamano poi concetti già diffusi ed introdotti da altre leggi: dal rinnovo urbano alla riqualificazione del patrimonio edilizio, alla partecipazione, al consenso, ecc

Al comma 3 si definisce Governo del territorio quale attività comprendente l’urbanisti e l’edilizia – scindendo, se mai fosse necessario, le due discipline. Gli usi ammissibili degli immobili – tutti gli immobili, dai suoli ai fabbricati – che sono subordinati ad obiettivi di sviluppo e conservazione [del territorio] e che devono assicurare la fruibilità da parte dei cittadini.

Al comma 4 viene ribadito il principio partecipativo dei proprietari degli immobili.

Come visto è un articolo che definisce oggetto e finalità e che esprime concetti fondamentali come la conservazione del suolo, ma potrebbe essere inteso come territorio, del quale il suolo rappresenta una componente (assieme all’ambiente ed al paesaggio), il rinnovo urbano, la riqualificazione e recupero dell’esistente, la partecipazione. In particolare la partecipazione sembra limitata ai soli proprietari degli immobili, anche se lo stesso dovrebbe essere probabilmente esteso a tutti i cittadini, indifferentemente dalla proprietà o meno di immobili. In caso contrario parrebbe la pianificazione e la partecipazione al processo pianificatorio esclusivamente ad appannaggio dei soli proprietari di immobili.

Due proposte: la prima, sostituire la parola “suolo” con “territorio” in modo da abbracciare tutto lo spettro pianificatorio (territorio, suolo, ambiente, paesaggio). La seconda, estendere la partecipazione a tutti i cittadini, a prescindere dalla proprietà o meno di un immobile nell’ambito oggetto di pianificazione.

L’art. definisce i rapporti che si dovranno instaurare tra i soggetti pubblici attuatori della pianificazione territoriale (Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni). Sono ribaditi concetti già presenti nel lessico pianificatori da diversi anni: collaborazione, proporzionalità, sussidiarietà, ecc..

Importante il comma 4 laddove si precisa che la pianificazione va sviluppata tenendo conto della peculiarità morfologiche, ambientali e paesaggistiche ovvero della struttura naturale ed antropica del territorio nonché della cultura locale e delle caratteristiche insediative, sempre assicurando il razionale uso del suolo [e del territorio] previsto dall’articolo 1.

È un art. simile al precedente in quanto identifica le strategie e principi per l’esercizio dei poteri e competenze in ambito pianificatorio da parte dei soggetti territorialmente competenti. Compaiono ancora le Province, nonostante i progetti di sopprimerle.

Se i principi enunciati, ivi compera la “leale collaborazione” tra Enti saranno rispettati l’articolo va bene così com’è, con un’unica nota: sostituire la parola “suolo” con “territorio” in modo da abbracciare tutto lo spettro pianificatorio (territorio, suolo, ambiente, paesaggio).

L’art. definisce quelle che sono le competenze e le funzioni dello Stato nei principi fissati dalla costituzione e nel rispetto del rapporto tra stato e regioni.

Si tratta di un art. “semplice” che non lascia spazio a dubbi circa i compiti dello Stato. Tuttavia al c. 2 si precisa che “Lo Stato esercita la propria potestà legislativa nelle materie di competenza esclusiva interferenti con la materia «governo del territorio». Probabilmente queste materie esclusive sono l’ambiente, il paesaggio, la difesa del suolo ma anche la salute pubblica, tutte intrinsecamente collegate con il territorio. Da capire come ed in che modo gli enti sussidiari potranno incidere con la pianificazione su tali temi o se dovranno esclusivamente limitarsi a recepire le prescrizioni derivanti dall’alto (ammesso che siano chiare e non interpretabili!!!).

Nessuna, nel rispetto dei principi - Leale collaborazione - enunciati nell’art. 2

L’art. si occupa dei poteri sostituivi. In particolare si precisa che, in caso di inerzia nell’attività pianificatoria da parte di Comuni, Province e Città metropolitane, le Regioni intimano agli stessi di adeguarsi e, in caso negativo, adottano provvedimenti sostitutivi, il tutto al fine di garantire l’adempimento ai contenuti della legge

Un articolo molto chiaro. L’importante che sia applicato visto che il cd potere sostitutivo già è previsto dalla vigente normativa.

Nessuna. Auspicabile l’intervento sostitutivo della Regione in caso di inerzia di Comuni, Province e Città Metropolitane.

L’articolo 5 introduce la cd DQT Direttiva Quadro Territoriale. Essa rappresenta un atto di indirizzo adottato ed approvato dallo Stato di valenza quinquennale ma aggiornabile triennalmente, che definisce i riferimenti per le operazioni di trasformazione territoriale nel rispetto dei principi di cui all’art. 1. Nell’ambito della DQT possono essere adottati programmi di intervento speciali, di valenza territoriale per interventi in particolari ambiti di squilibrio sociale, economico, territoriale, degrado ambientale ed urbano.

A cascata (c. 4) le regioni potranno adottare ed approvare le DQR Direttive Quadro Regionali finalizzate, oltre che al rispetto e raggiungimento dei principi di cui al articolo 1, anche al raggiungimento delle dotazioni territoriali essenziali (gli ex standard “riqualificati”) nel rispetto delle caratteristiche dei singoli territoriali (sociali, economiche ed ambientali).

Infine la Regione, nell’ambito della DQR, dovrà elaborare cartografie di base e studi di settore che le amministrazioni locali ed i privati dovranno utilizzare, presumibilmente, nell’ambito della redazione dei propri piani e progetti di trasformazione urbana e territoriale.

Oltre all’introduzione delle DQT e DQR, interessante è la possibilità di rilocalizzare gli insediamenti esposti e rischi naturali e tecnologici (ultima parte del comma 3) e riqualificazione di territori danneggiati. La rilocalizzazione potrà avvenire – si ipotizza – con le procedure definite ai successivi articoli 7, 12 e 16 c. 9 let. b)) in una sorta di crediti edilizi liberamente [commerciabili] e trasferibili, creando una sorta di “città nomade”.

L’art. va bene così com’è. Andrà certamente sviluppata con la cd DQR la definizione delle “densità edilizie ottimali di riferimento per la pianificazione urbanistica” che sembra ancora un parametro meramente quantitativo ancorato a visioni “ottocentesche” di pianificazione territoriale, quando la necessità era quella di quantificare e contenere l’espansione edilizia piuttosto che sviluppare il territorio.

L’art. contiene un passaggio fondamentale nel panorama urbanistico nazionale: il superamento del mero standard quantitativo (il riferimento nazionale è ancora il D.M. n° 1444/68) ampliando il concetto da standard a dotazione territoriale essenziale. Accanto alle dotazioni classiche come spazi verdi, di interesse comune, per attività religiose, si aggiungono i cd “diritti di cittadinanza” quali, ad esempio, il “godimento del paesaggio”, il “sostegno all’iniziativa economica”, alla “mobilità e accessibilità”. Trattasi indubbiamente di affermazioni di grande portata, anche alla luce del loro contenuto non meramente quantitativo (e quindi facilmente misurabile e quantificabile). Si pensi al concetti di godimento del paesaggio e di come, a livello di pianificazione, lo stesso potrà essere fatto rispettare e garantito. O ancora al sostegno all’iniziativa economica. Ne consegue che la portata ed i contenuti dei futuri strumenti pianificatori non dovrà e non potrà più limitarsi alla definizione di meri parametri quantitativi (superfici, volumi, standard, ecc.) ma dovrà fare un salto di qualità prevedendo a fianco del piano (probabilmente non più necessariamente disegnato) delle politiche socio-economiche.

Altro aspetto importante è la quantificazione di tali dotazioni territoriali che dovrà avvenire attraverso approfondite ed adeguate analisi del contesto (comma 4) e sopratutto con riferimento non solo e non più al fabbisogno futuro ma anche al deficit pregresso. Innovativo in quanto finalmente si provvederà a dare risposta alle esigenze di “standard” espresse dalla popolazione insediata e non solamente insediabile.

La nuova definizione di Z.T.O. ovvero gli A.T.U. Ambiti Territoriali Unitari (comma 5), sembra cambiare solo nome ma non i contenuti. Per ciascuno infatti andranno ancora definiti i limiti di riferimento di densità edilizia, di altezza, di distanza tra fabbricati nonché i rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e dotazioni territoriali essenziali. In pratica gli A.T.U. sono ancora zonizzazioni quantitative e la visione del territorio è limitata alla gestione degli aspetti quantitativi.

Se tra i principi della legge vi è la tutela a 360° del territorio e tra le dotazioni essenziali vi è il “godimento del paesaggio” o il “sostegno all’iniziativa economica” probabilmente l’articolo doveva introdurre maggiori specifiche relativamente agli aspetti quantitativi ma soprattutto qualitativi non legati solo ad aspetti edilizi (densità, altezze, distanze). Senza specifiche nazionali il rischio è che le Regioni si limitino ad applicare in toto la legge con definizioni esclusivamente quantitative di parametri edilizi.

L’art. si occupa dei livelli di pianificazione. La pianificazione territoriale ed urbanistica si articola in:

- area vasta, esercitata dalle Province (fintanto non saranno soppresse) o in alternativa dalle Città Metropolitane.

- comunale. Come già avvenuto in diverse regioni (Lombardia, Veneto, Umbria, Toscana, ecc) lo “storico” Piano Regolatore Generale Comunale viene suddiviso in due strumenti:

Si precisa (comma 3), come già diversi TAR hanno avuto modo di fare, che lo strumento programmatico non ha carattere conformativo della proprietà e conseguentemente nessuna conseguenza sull’aspetto fiscale o su altri diritti reali.

Si conferma come l’attuazione della pianificazione deve avvenire attraverso forme di partecipazione e concertazione (comma 5 e 6) con tutte le realtà e soggetti interessati.

Il comma 7 introduce la possibilità per i privati di presentare proposte per operazioni di trasformazione urbanistica. I comuni, oltre a valutare tali proposte, possono attribuite misure premiali di carattere urbanistico-edilizio (cubatura aggiuntiva, per esempio) per quelle operazioni più meritevoli.

Il comma 10 precisa che il cambio d’uso nei centri urbani è libero, non richiede alcuna autorizzazione, qualora la nuova destinazione non necessiti di ulteriori dotazioni.

Il comma 11 incentiva la densificazione edilizia attraverso un aumento degli oneri di urbanizzazione per gli insediamenti a minore densità.

La prima parte dell’art. è dedicata all’articolazione della pianificazione territoriale sia a livello territoriale (area vasta e comunale) che funzionale (piano strutturale e piano operativo). L’articolazione territoriale è di antica memoria, tant’è che già nella L.U.N. n° 1150/42 c’era l’articolazione in Piani di coordinamento territoriale (poi mutuati in Piani Regionali, Provinciali ,ecc.) e Piani Regolatori Generali Intercomunali e Comunali. L’articolazione funzionale in piano strutturale e piano operativo è sì nuova per la normativa nazionale ma non per quella regionale poiché moltissime regioni, alcune delle quali sono giunte già ad una seconda revisione delle propria legge urbanistica, prevedono da anni una siffatta articolazione. L’importante sarebbe evitare una denotazione troppo “rigida” del piano strutturale, che dovrebbe essere solamente un piano delle invarianti o meglio delle cd valenze che dovrebbero essere definite una volta per tutte. Gli aspetti “esecutivi” andranno invece definiti, nel rispetto della griglia superiore, a livello operativo.

Il comma 7 introduce la possibilità per i privati di presentare proposte per operazioni di trasformazione urbanistica premiate con cubatura aggiuntiva, per esempio. In un certo modo vengono così incentivati i privati a partecipare attivamente e sopratutto qualitativamente alla costruzione della cd città pubblica e di sforzarsi di mettere in campo le proprie capacità per proporre interventi tali da garantire la sostenibilità non solo economica ma anche sociale ed ambientate dell’intervento.

Il comma 10 si occupa del cambio d’uso nei centri urbani, precisando che lo stesso è libero (non richiede alcuna autorizzazione) qualora la nuova destinazione non necessiti di ulteriori dotazioni (essenziali territoriali presumibilmente). Probabilmente il riferimento va a quei cambi d’uso che non richiedono opere edilizie (in caso contrario un titolo edilizio o una comunicazione sarebbero comunque necessari ai sensi del D.P.R. n° 380/01) e che, per esempio, comportano il passaggio da commerciale/direzionale verso il residenziale, laddove, normalmente, la dotazione di standard è minore. Resta da capire cosa succede in caso di assenza totale di dotazioni territoriali pregresse, vale a dire i quelle situazioni nelle quali gli ex standard non sono presenti.

Il comma 11 incentiva la densificazione con una minore incidenza degli oneri di urbanizzazione. Di fatto tale fattispecie già si avvera: normalmente infatti le aree ad indice piu’ elevato (centri storici ed aree di completamento) risultano avere oneri di urbanizzazione più bassi in quanto aree già urbanizzate mentre le aree meno dense (zone agricole, zone perturbane) hanno oneri piu’ elevati poiché le opere di urbanizzazione non esistono e – in teoria - andrebbero realizzate proprio con gli oneri versati

Andrebbero meglio definiti i contenuti del piano programmatico/strutturale in quanto se demandato ad ogni legislazione regionale il rischio è una deriva “federalista” estremizzata. Andrebbe inoltre chiarito che i contenuti dei piani strutturali non possono essere operativi ne tanto meno dare definizioni grafiche e normative tipiche del piano operativo.

L’incentivazione alla densificazione mediante il solo ricorso alla sola differenziazione degli oneri non sembra essere un incentivo appetibile. Di norma gli oneri incidono per pochi punti percentuali sul costo complessivo di un intervento. Meglio sarebbe definire delle cd “no-tax-area” ovvero degli ambiti del territorio (ambiti degradati o ambiti da riqualificare e rivitalizzare come i centri storici) laddove chi interviene, a tutti i livelli (dal costruttore, al venditore, all’acquirente, all’esercente, ecc) non paga tasse o le paga in maniera ridotta. Così facendo l’incentivo ad intervenire sarebbe reale, pesando spesso le tasse, comunque denominate (IVA, IRPEF, IRAP, ecc) ben oltre il 50/60% del fatturato lordo.

L’art. riconosce alla proprietà privata un ruolo preminente (comma1) ed esplicita che la disciplina deve rispettare il principio di indifferenza delle posizioni proprietarie (comma2). Introduce un importante concetto: il “diritto” ai proprietari di partecipare alla programmazione territoriale (comma2) riconoscendo agli stessi un ruolo di co-pianificatori.

Alla proprietà privata possono comunque essere posti delle limitazioni “giustificate dagli obiettivi sociali della programmazione” (comma 3) ma tale “limitazioni” devono essere “compensate” (comma 4) per rendere le stesse “indifferenti” alle altre proprietà.

Infine l’art. esplicita che “la proprietà della abitazione è salvaguardata” e che la programmazione deve “garantire l’accesso alla proprietà dell’abitazione”.

Si tratta di un articolo che esalta (se mai ce ne fosse bisogno) il ruolo della proprietà privata sia come categoria economica sia come soggetto attivo introdotto nel processo programmatorio e di pianificazione. E’ un articolo di principi e direttive che non entra nel merito delle azioni previste o da svolgere per tutelare e limitare tali principi lasciando implicitamente tali adempimenti agli altri enti di governo del territorio. In pratica da circa due decenni i comuni si sono attrezzati autonomamente e sperimentando, in carenza di risorse, per risolvere i problemi della città pubblica ad addivenire a degli accordi pubblico-privato per poter realizzare le opere pubbliche con i capitali dei privati dando in “scambio” la possibilità edificatoria e la valorizzazione immobiliare.

Introdurre il concetto che la partecipazione dei privati alla costruzione della città sia un “diritto” è forse troppo rafforzativo e contrasta con il principio che il territorio è un bene comune non riproducibile e che deve essere salvaguardato e trasferito alle generazioni future nel miglior modo possibile. La valenza pubblica del processo programmatorio dovrebbe essere sempre prevalente su quella privata.

La valenza privata viene inoltre ulteriormente esaltata specificando che le “limitazioni” alla stessa devono essere “compensate”. In sostanza si afferma che qualsiasi vincolo posto alla stessa deve essere compensato, si sottintende con un indennizzo pari al valore di mercato o in un volume equivalente. Anche in questo caso il legislatore è più preoccupato a garantire il proprietario privato che la collettività.

II ricorso alla compensazione economica è solo residuale ed opzionale. I successivi articoli 10 ed 11 introducono infatti gli istituiti della Perequazione e Compensazione che dovrebbero evitare, per le pubbliche amministrazioni, l’esborso di somme di denaro per i beni espropriati sostituendo l’indennizzo economico con quello “edilizio-volumetrico”

Il riferimento alla “garanzia” all’accesso alla proprietà della abitazione potrebbe essere una introduzione interessante se il riferimento è allo Stato stesso. Nel quarantennio post guerra lo Stato ha infatti finanziato una serie di provvedimenti per l’accesso alla proprietà della prima abitazione: controllo del tasso di interesse bancario, piani-Fanfani, peep in diritto di proprietà, piano decennale per la casa (L457/78). Tutto ciò tralasciando la politica del controllo degli affitti (fallimento della legge per l’equo canone) ed in sostanza “obbligando” i cittadini italiani a comprarsi la casa. Ciò ha portato che ad oggi l’85% delle famiglie italiane possiede la casa in cui risiede contro una percentuale opposta e contraria di altri paesi europei (la Germania per es.).

Una volta che gli italiani avevano tutti la casa questa è diventata automaticamente “Capitale” e quindi “rendita passiva” da tassare. La vecchia tassa INVIM che doveva essere versata in sede di compravendita ed era calcolata sull’incremento di valore che il bene aveva assunto negli anni viene sostituita (25 anni fa) dalla tassazione annuale (ICI, IMU) come se il “capitale casa in cui si vive” produca un reddito al pari di una cedola di obbligazioni finanziarie. Garantire la proprietà alla casa ha perciò un sentore di “fregatura”. A maggior ragione in una fase in cui non esistono agevolazioni statali per l’acquisto della prima casa di abitazione.

Di nuovo i Comuni, direttamente a contatto con i cittadini, hanno costruito in questi anni delle “politiche” di welfare implicito dando la possibilità ai propri cittadini di costruire la casa in proprietà sul proprio terreno abbassando i costi di realizzazione. E’ il metodo della pre-osservazioni (o degli interessi diffusi) allo strumento urbanistico di per sé poco ortodosso ma alquanto efficace.

Difficile modificare un testo di principi: o si condivide o non si condivide. Si propone solamente di riformulare il comma 4 in quanto abbastanza incomprensibile laddove cita la “categoria di beni economici” che “presentano le medesime caratteristiche socio-economiche” (??).

L’art. entra nel merito dell’imposizione fiscale legata agli immobili dettando una serie di direttive che dovranno essere attuate da altri settori dello Stato. Il principio base è che l’imposizione fiscale sulla proprietà immobiliare deve rispondere ad un criterio di proporzionalità (comma 1) e che le leggi in materia di tributi propri dei comuni devono comunque garantire agli stessi una flessibilità per favorire il perseguimento delle politiche territoriali (comma 2).

Sulla prima casa le eventuali agevolazioni devono comunque essere “prioritariamente” previste dalla disciplina sull’IRPEF, quindi dallo Stato. La stessa disciplina deve prevedere delle deduzioni anche per i canoni di locazione (comma 4).

Le imposte locali devono inoltre essere commisurate anche “all’indice di edificabilità …. con una progressiva riduzione per le zone di maggior densità” (comma 5).

Le imposte locali “a fronte dei servizi indivisibili” devono essere previste anche per “i soggetti non titolari di immobili nel territorio comunale” (comma 6).

La disciplina dei tributi non deve essere applicata laddove non vi sia la “conformità” della proprietà dello strumento urbanistico, cioè nei piani strutturali o strategici comunque denominati (comma 7).

I commi 8 e 9 prevedono che determinate agevolazioni siano assicurate per gli alloggi sociali o e per quelli destinati alla vendita.

L’ultimo comma introduce una novità che potrà essere interpretata in modo allargativo: tutti gli immobili “soggetti a vincoli di interesse generale di ogni genere non sono soggetti a tassazione”.

Si tratta di un articolo che detta regole principalmente per il legislatore nazionale che detiene la materia di imposte e tasse. Introduce il concetto che i “servizi indivisibili” devono essere pagati non solo dai cittadini possessori di un immobile ma anche da quelli che immobili non hanno. Si tratta di un provvedimento equo. Se vi è una tassazione sui servizi offerti dal comune (ammesso che ciò sia corretto) tutti devono pagare. La legge non dice in base a che cosa avverrà questa tassazione. Nell’anno in corso ciò è avvenuto in base alla “cosa” più facile da controllare: la rendita catastale. Il ragionamento deve essere spostato su un altro piano: quali sono i “servizi indivisibili”.

Il comma a dir la verità si presta anche ad una lettura completamente diversa. La tassazione avviene solo per i possessori di immobili per i servizi “resi a soggetti non titolari di immobili”. (???)

Il comma che riguarda le agevolazioni per le abitazioni sociali rappresenta una affermazione di principio che comunque è in parte già presente nella legislazione. Di converso le agevolazioni per la prima casa o per i lavori di ristrutturazione o per l’efficientismo energetico non vengono nominati.

Il comma che distingue ai fini della tassazione i piani urbanistici operativi da quelli strategici avviene già nella prassi consolidata. La legge lo conferma solamente. Più corretto sarebbe introdurre il concetto che la tassazione per le aree a previsione indiretta del piano operativo avvenga solo dopo l’adozione in consiglio comunale del Piano Attuativo. Vi sono dei casi in cui l’attuazione del piano non decolla a causa della frammentazione proprietaria e non sembra che la tassazione sia uno stimolo ad accordarsi. Si creano quindi delle sperequazioni tra le diverse proprietà. Una tesi opposta sostiene l’esatto contrario: l’imposizione fiscale è un acceleratore dei processi aggregativi. E’ pur vero, in alternativa, che se invece il proprietario è unico non ha alcun interesse a far partire l’operazione immobiliare sino a che il mercato non risponde alle sue esigenze.

Forse la riposta sta nel tempo di attuazione. Se il piano operativo vale veramente 5 anni i proprietari hanno un congruo lasso di tempo per accordarsi ma nel frattempo vengono tassati. In caso di inerzia devono richiedere di vedere riconfermata la previsione. La legge (quella urbanistica o quella tributaria) dovrebbe tener conto della impossibilità di ricorrere al contenzioso specificando che il non-accordo tra le parti non può dar luogo a risarcimenti fiscali da parte dell’ente comunale.

L’imposizione fiscale progressivamente ridotta “per le zone di maggiore densità edilizia” non risulta molto comprensibile. Sinora è avvenuto l’esatto contrario. Più elevata era la previsione volumetrica edilizia maggiore è stata la tassazione. Forse il legislatore voleva favorire la densificazione urbana contro la dispersione. Forse voleva “punire” l’edificazione sparsa della tipologia villino o casa uni-bifamiliare. Anche in questo caso i comuni hanno già adottato tariffazione sugli oneri differenziate per le costruzioni in zona agricola non dotate di servizi (che paradossalmente pagano di più ma in pratica hanno di meno, dovendosi spesso realizzare i vari allacciamenti e potenziamenti dei sotto-servizi in misura maggiore rispetto a quelli della città consolidata). Ma all’interno della città consolidata l’area a maggiore potenzialità edificatoria “paga” una quota più elevata.

Il comma che riguarda la tassazione degli immobili “soggetti a vincoli … di ogni genere” può aprire una discussione su quali siano tali vincoli. Il concetto di vincolo si è infatti in urbanistica (erroneamente) allargato a dismisura. Vi sono i vincoli sui beni storici, sul paesaggio, sulle zone a rischio sismico e a rischio idraulico, sulle fasce di rispetto stradale e su tutte le infrastrutture sotterranee, ecc. Vi sono inoltre i vincoli sui Centri Storici e sui beni identitari (comunque denominati), i vincoli archeologici riconoscibili solo al momento dello scavo con il cantiere aperto. Vi sono i vincoli sugli edifici storico-testimoniali introdotti dalla strumentazione urbanistica comunale o regionale. Vi sono i vincoli sul paesaggio, sui parchi, sui siti comunitari, sulle zone a protezione speciale, ecc. Vi sono infine i vincoli posti sulle aree private in cui deve essere costruita l’opera pubblica, soggetti a potenziale esproprio.

In un momento di risorse scarse tutte queste aree sono state oggetto di tassazione. Anche i vincoli dove era previsto lo standard i comuni nei loro piani li hanno sottoposti ad una doppia normativa. L’opera poteva essere realizzata anche dal privato in convenzionamento. In questo modo si è evitato il ricorso all’esproprio e alla decadenza quinquennale dello stesso.

Si impone la modifica al comma 5 laddove propone “la progressiva riduzione (impositiva) per le zone a maggior densità edilizia”. Vi è da chiarire se gli Oneri di Urbanizzazione ed il Contributo sul Costo di Costruzione rientrano o sono esclusi dalla “fiscalità immobiliare” di questo articolo.

Viene introdotta la possibilità di attuare i piani urbanistici “per mezzo della perequazione e compensazione” (comma 1). La stessa è finalizzata “alla riduzione del trattamento della proprietà” e alla “acquisizione da parte degli enti locali delle aree necessarie alle dotazioni territoriali funzionali alla qualità urbana, paesaggistica e ambientale (comma 2). La perequazione si attua alle aree soggette a trasformazione urbana “pubbliche e private” (comma 3) e può essere estesa a tutte le aree o solo ad alcune (comma 4). L’indice di edificabilità può essere unico o differenziato e “conformante le volumetrie degli edifici se esistenti” (???).

Ma l’ultimo comma specifica che le Regioni stabiliscono “i criteri di perequazione”.

E’ un altro articolo non-conformante (!). In sostanza rimanda alle Regioni i criteri. Ma le Regioni lo hanno già fatto con le proprie leggi, alcune da oltre un decennio. Lo Stato ne prende atto e fissa i principi “a posteriori”.

L’art. non aggiunge nulla a quanto già avviene nella prassi quotidiana dei Comuni né entra nel merito di tutte le difficoltà che questa innovazione ha introdotto. In sostanza fissa un “cappello” generale al di sotto del quale quelle poche regioni che non hanno ancora rinnovato la propria legge urbanistica lo possano attuare con una sicurezza giuridica maggiore (sic).

Come al solito i Comuni e gli amministratori sono più “avanti” dello Stato e dei politici-governanti.

E’ nuovamente un testo di principi di cui si condivide la filosofia in quanto trattasi di normativa già entrata nella prassi quotidiana. Alcuni commentatori autorevoli affermano comunque che la perequazione sotto la dizione di “comparto” era già presente nella legge urbanistica del 1942.

Forse necessita una riscrittura del comma 4 nell’ultimo capoverso che risulta di difficile lettura e comprensione.

 

L’art. introduce il concetto di “compensazione” urbanistico-edilizia a fronte di una cessione volontaria di un bene soggetto ad esproprio (comma 1). Il diritto edificatorio può essere impiegato su un'altra area del medesimo proprietario come su un’area di terzi (comma 1). La compensazione può essere applicata anche in attuazione di indennizzo reiterato ai fini espropriativi (comma 2). Trova inoltre applicazione per gli interventi di demolizione e rilocalizzazione di edifici in sede impropria anche con il cambio di destinazione d’uso (comma 2).

L’Amministrazione può inoltre procedere a permute di proprietà pubblica con beni di proprietà privata. Può inoltre consentire la realizzazione di opere pubbliche da parte del privato previa stipula di apposita convenzione (comma 3).

Si tratta (anche in questo caso) di prassi già consolidata nelle pratiche comunali e già previste dalle leggi regionali di seconda generazione. Il legislatore non fa altro che prenderne atto convalidandole a “posteriori”.

Per quanto riguarda la demolizione con ricostruzione e con cambio di destinazione, la norma è già inserita nel provvedimento Berlusconi del luglio 2011 (D.L. n° 70/2011 convertito con la Legge n° 106/2011) in cui è stata prevista anche una premialità. Tale norma ha creato a sua volta delle difficoltà interpretative. La premialità è infatti prevista diversificata tra il 10% della superficie coperta se trattasi di destinazione non-residenziale e il 20% se trattasi di destinazione residenziale. La norma (né interpretazioni successive ministeriali) però non ha chiarito se tale percentuale debba applicarsi al bene di decollo o al bene di atterraggio. Il promotore privato che propone l’operazione propende, ovviamente, per la seconda ipotesi. Un capannone realizzato con l’indice di copertura viene ora reinterpretato in volume vuoto-per-pieno. A questo si aggiunge un altro 20% per il cambio di destinazione a residenza. Non solo ma tale operazione può essere (sempre secondo una interpretazione favorevole) soggetta a mero Permesso di Costruire invece che a Piano Attuativo con la verifica e produzione degli standard.

La legge Lupi non propone alcunché a riguardo.

Un altro punto non risolto è la quantificazione della “compensazione” in caso di esproprio. Presupponendo che il valore di esproprio sia pari a quello venale bisogna tradurre lo stesso in volumetria (credito edificatorio). In alcuni casi ciò si è già tradotto in formule sperimentali applicate da alcuni comuni. Tali formule devono necessariamente essere legate a valori di mercato ma altresì a valori in qualche modo obiettivi. Si deve quindi ricorrere a perizie ad hoc o a perizie convalidate da una deliberazione comunale o ai valori di rendita catastale o a valori già deliberati dal Comune per altri scopi (per es. tassazione ICI – IMU).

Si pone poi un tema “perequativo” tra pubblico e privato. Se il valore di “compensazione” è superiore a quello di indennizzo per esproprio la Pubblica Amministrazione commette una “sperequazione” contabile? Se, viceversa, il valore di compensazione è uguale a quello di esproprio il privato che vantaggio ha a rischiare? Tanto vale farsi addebitare l’indennizzo.

La legge Lupi non propone alcunché a riguardo.

Lo stesso vale per gli standard che possono essere realizzati dall’operatore privato. E’ una prassi già consolidata e sperimentata da diversi Comuni.

Se rimane una legge di principi va bene così. Purtroppo è in ritardo.

L’art. specifica che i “diritti edificatori” possono essere calibrati tra ambiti diversi e tra diverse destinazioni d’uso, che gli stessi sono iscritti in un apposito Registro istituito dai Comuni e che possono essere liberamente commercializzati (commi 1,2,3). Qualora con una variante urbanistica venissero annullati gli stessi devono essere indennizzati a valore di mercato (comma 4).

Anche in questo caso si tratta di principi che nella prassi consolidata sono già applicati da diversi anni. Il governo Berlusconi ha già provveduto (D.L. n° 70/2011 convertito con la Legge n° 106/2011) ad inserirli all’interno del Codice Civile (art. 2643 c. 2bis) dandogli maggiore valenza.

Nella prassi si è assistito ad una difficoltà applicativa. Una volta inseriti nel Registro dei Crediti quando questi diritti edificatori possono essere spesi? E se il Comune non trova le aree di atterraggio? Quanto tempo il privato può vedere “volare” i crediti?

Pericoloso (anche se corretto) sembra il comma 4 che introduce l’indennizzo a valore di mercato se il Comune procede ad una Variante urbanistica che nega tali crediti. In mancanza di risorse pubbliche non sembra una ipotesi facilmente attuabile: al Comune converrà sempre posticipare la decisione. Che garanzia può allora avere il privato?

La legge Lupi non propone alcunché a riguardo.

Vi è poi l’aspetto fiscale. I crediti che “volano” sono soggetti a tassazione? O diventano bene imponibile solo dopo “l’atterraggio”?

Se rimane una legge di principi va bene così. Purtroppo è in ritardo.

Si può proporre una aggiunta che i crediti edilizi siano riportati anche nei Registri della Conservatoria. O al Catasto sotto la Partita per nominativo.

La premialità è finalizzata alla riqualificazione urbanistica (comma 1) e nella messa a disposizione di edilizia residenziale sociale (comma 2). La stessa può essere applicata in caso di richiesta di oneri aggiuntivi rispetto al contributo di costruzione previa adesione volontaria del soggetto che attua la trasformazione urbanistica (comma3).

E’ una diversa declinazione del precedente “diritti edificatori”. Si lascia ai Comuni nella propria autonomia di attuare la premialità all’interno della strumentazione urbanistica secondo regole che attuano la valenza pubblica del progetto. Anche in questo caso si tratta di una sperimentazione già avviata e realizzata nei cd Progetti Complessi.

Se rimane una legge di principi va bene così. Purtroppo è in ritardo.

Gli Accordi Pubblico/Privato si concludono sia durante la stesura degli strumenti urbanistici sia in attuazione degli stessi (comma 1). Possono essere attivati anche su istanza dei privati (comma 1) ma devono rispondere la principio di proporzionalità, parità e trasparenza ferma restando la valenza pubblica appositamente argomentata (comma 2).

Le Regioni devono legiferare in materia per regolamentare il procedimento ferme restando opportune forme di pubblicizzazione (comma 3).

Gli Accordi sono già inseriti nella legislazione di diverse Regioni e di fatto esistono dal 1990 con la L. 241/90. Di solito essi si concludo con la sottoscrizione di una Convenzione subordinata alla approvazione dello stesso o ad un Atto Unilaterale d’Obbligo o ad una Conferenza di Servizi come previsto dalla legislazione vigente. Gli stessi seguono normalmente una procedura analoga a quella di adozione/approvazione della strumentazione urbanistica, che è diversificata per Regione.

Se rimane una legge di principi va bene così. Purtroppo è in ritardo.

Le controversie sugli Accordi sono riservate al giudice amministrativo (comma 1). La legge delega il Governo a presentare le modifiche necessarie al fine di coerenziare la disciplina del processo amministrativo.

Trattasi di mera delega da attuarsi entro 90 giorni dalla entrata in vigore della legge. Non se ne intuisce la necessità in quanto già avviene.

ARTICOLO NON INSERITO NELL’ULTIMA VERSIONE

L’art. dettava una norma interessante ed è stato eliminato nell’ultima versione. La percentuale minima del 66% sembrava comunque molto elevata. Di solito la percentuale si fermava al 50% o poteva variare tra un 40% e 60% lasciando una certa discrezionalità alla negoziazione e alla attuazione della stessa non potendo preventivare tutta la casistica possibile. Forse bisognerebbe mettere in relazione anche la tassazione diretta e gli stessi contributi previsti dalla Bucalossi e ripresi dal Testo Unico Edilizia.

L’articolo 16 condensa le numerose leggi che a partire dal 1978 (L. n° 457) si sono occupate a vario titolo di recupero, riqualificazione, rigenerazione, riconversione del patrimonio edilizio e del tessuto urbano esistenti.

Scopo dell’articolo è il contenimento del consumo di suolo mediante il rinnovo urbano e la valorizzazione dell’esistente.

Al comma 4 si precisa che le aree per operazioni di rinnovo urbano sono identificate dai comuni già a livello programmatorio (art. 7 c. 2 lett. a)) identificando i principali detrattori paesaggistici ed urbani e prevedendo forme di incentivazione per il recupero. L’approvazione delle operazioni di rinnovo urbano corrisponde a dichiarazione di pubblica utilità (comma 6) e conseguentemente l’avvio delle procedure di esproprio.

Il comma 7 prevede la possibilità di realizzare tali operazioni di rinnovo anche in assenza o in difformità dalla pianificazione operativa (art. 7 c. 2 lett. b) ma, si presume, coerentemente con quanto previsto dalla pianificazione programmatica come stabilito dal comma 4.

Il comma 8 stabilisce che le operazioni di rinnovo urbano devono essere oggetto della più ampia partecipazione e concertazione.

Il comma 9 prevede che per le operazioni di rinnovo urbano, in aggiunta a quanto già previsto dall’art. 5 c. 9 del D.L. 70/2011 (cd Decreto Sviluppo) L. 106/2011 altre misure premiali ed incentivanti quali, ad esempio:

- riduzione delle imposte sugli immobili in relazione alla maggiore densità edilizia;

- premialità volumetrica utilizzabile anche in altre zone edificabili (probabilmente con indici ad edificabilità differita)

Il comma 10 prevede la costituzione da parte dei comuni di un patrimonio di aree dove realizzare alloggi temporanei atti ad ospitare i proprietari (e presumibilmente anche gli inquilini-affittuari) degli immobili oggetto di intervento di rinnovo urbano. Tale patrimonio rimarrà poi nelle disponibilità del comune anche per altre finalità comunque sempre legate alle operazioni di rinnovo urbano (comma. 11)

Il promotore delle operazioni di rinnovo, munito di apposita delega da parte dei privati proprietari (comma 12), può stipulare con gli stessi contratti di vendita / permuta totale e parziale degli immobili oggetto di intervento (comma 13).

Si tratta di un articolo molto innovativo, non tanto per i principi di “rinnovo urbano”, “rifunzionalizzazione, valorizzazione e recupero del patrimonio e del tessuto esistente”, “ripristino ambientale e paesaggistico delle aree degradate”, spesso già usati (e abusati) in passato, quanto per i contenuti dei commi 8 let. a) e 10

Il co. 8 lett. a) precisa che: “le imposte che gravano sugli immobili sono commisurate all’indice di densità edilizia di cui all’ art 5 comma 6, con una progressiva riduzione per le zone di maggiore densità edilizia”. Si tratta forse delle tanto auspicate no-tax-area di cui si è detto in precedenza? Sarebbe interessante capire col termine imposte cosa si intende. Se non fossero limitate alle sole imposte comunali tradizionali (ex ICI, IMU, ecc) ma estese anche ad altre tipologie (per esempio IVA, IRPEG, IRPEF. IRAP, ecc) probabilmente sarebbe davvero un ottima incentivazione ad intervenire in quelle aree identificate come “degradate” in quanto, a fronte di un maggior costo di recupero e trasformazione, vi sarebbe un ritorno – immediato! – nel pagare meno tasse.

Il c. 10 10. introduce l’opportunità concreta per i comuni di dotarsi di “un patrimonio di aree, nella loro disponibilità o derivanti da perequazione e compensazione, dove realizzare alloggi per esigenze temporanee o definitive per i proprietari degli immobili oggetto delle operazione di rinnovo urbano”.

La riduzione (e perché no l’esenzione?) delle imposte prevista dal c. 8 lett. a) dovrebbe essere estesa, salvo fraintendimenti, a tutte le imposte gravanti su tutte le operazioni e su tutti gli operatori che decidono di operare in aree oggetto di rinnovo urbano (rinominabili anche no-tax-area). Ciò al fine di incentivare concretamente il recupero e favorire l’insediamento di attività commerciali e produttive, in linea anche coi principi delle “dotazioni territoriali minime” laddove si cita all’art. 6 c. 2 let. f) il “sostegno dell'iniziativa economica in coerenza con l’utilità sociale e la sicurezza del lavoro; 

il patrimonio di aree non dovrebbe essere limitato ai soli interventi di rinnovo urbano ma dovrebbe essere esteso a tutti gli interventi previsti e gli alloggi ivi realizzati non solo destinati agli abitanti delle aree oggetto di rinnovo ma a chiunque ne abbia necessità. Si concretizzerebbe così la vera risposta alla casa inseguita in Italia da oltre un secolo.

L’art. definisce le modalità di attuazione del rinnovo urbano.

I primi quattro commi precisano come le operazioni di rinnovo urbano debbano essere precedute da forme di pubblicità e partecipazione pubblica. Nel caso di una pluralità di soggetti privati proprietari degli immobili al fine di costituire i consorzio per la presentazione dell’istanza basta la maggioranza assoluta del valore catastale degli immobile (comma 3).

Le proprietà dei non aderenti saranno assoggettati a procedure di esproprio similmente a quanto già avviene per i piani urbanistici attuativi.

Il comma 5 introduce forme alterative di corresponsione dell’indennità espropriativa. In luogo di denaro possono essere corrisposti permute di altre proprietà immobiliari siti nel medesimo comune.

Nell’articolo ai fini della costituzione del consorzio (art. 17 c. 3) per operare la trasformazione urbanistica non vi è alcun riferimento a parametri stereometrici (per esempio superfici, volumi, ecc.) ma esclusivamente al valore catastale. Ciò significa, nel caso di aree interessate sia da edifici che libere, che un singolo proprietario di un edificio (normalmente con rendita maggiore di un terreno inedificato) pur non possedendo la maggioranza assoluta dell’area potrebbe, detendo la maggioranza del valore catastale, costituire da solo il consorzio.

Accanto alla maggioranza assoluta del valore catastale si potrebbe aggiungere, in alternativa, la maggioranza assoluta delle superfici territoriali/fondiarie interessate, onde evitare inceppamenti del processo di trasformazione urbana.

La previsione di forme alternative all’esproprio tramite indennizzo ovvero il ricorso alla permuta con proprietà del comune (c. 5) dovrebbe essere la regola e non l’eccezione (come probabilmente sarà), al fine di evitare che la trasformazione urbana pesi sulle casse del Comune. Per assicurare un bilancio “a favore” del comune le aree date in permuta dovranno derivare da precedenti operazioni di trasformazione urbana (per esempio aree cedute a seguito di perequazione, compensazione, ecc.).

L’art. è dedicato ad un tema presente nel panorama urbanistico da diversi decenni: l’edilizia sociale. L’articolo descrive le modalità di formazione delle risposta alla domanda di edilizia sociale e le forme di intervento.

Senza dubbio un articolo dagli elevati contenuti. Il problema, cosi come accaduto in passato, sarà quello di capire come arrivare ad assicurare “una casa per tutti.” Escluso l’intervento pubblico per la realizzazione di alloggio sociali (le esperienze passata, dall’INA casa agli IACP, ai PEEP, agli ATER, ecc. sono miseramente naufragati tant’è che quasi tutti i comuni hanno negli anni venduto non solo gli immobili ma pure i diritti di superficie!), l’unica risposta può arrivare, manco a dirlo, dall’intervento del privato. Ovviamente l’imprenditore dovrà trovare una giusta remunerazione per la sua attività oltre ad una adeguata incentivazione. La attuali modalità incentivanti quali cubature aggiuntive o scomputo degli oneri di urbanizzazione, non sono più appetibili. Meglio il ricorso a incentivi massicci come detassazioni forti per quegli interventi volti alla soddisfacimento dell’alloggio sociale.

Alta questione la definizione dei soggetti cui spetta l’accesso all’alloggio sociale (locazione/proprietà). I soli indicatori economici potrebbero non bastare ma anche gli indicatori sociali spesso risultano fuorvianti, per via dei diversi stili di vita, soprattutto di immigrati provenienti dal cd terzo mondo che tendono ad assumere usi e costumi diversi da quelli tradizionali italiani (elevato numero di figli, condizioni di vita medio/basse, lavoro nero, ecc.).

Il diritto all’abitazione dovrebbe essere associato, in primis, alla cittadinanza.

L’art. specifica quali sono gli incentivi corrisposti ai privati al fine di realizzare gli interventi di edilizia sociale. Le agevolazioni vanno dal “classico” scomputo del contributo di costruzione ai più innovativi esenzione e riduzione delle tasse comunali sugli immobili e alla riduzione delle imposte sui redditi da affitto.

Il comma 5 prevede che gli interventi di edilizia sociale possano essere realizzati attraverso il Permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14 del D.P.R. n° 380/01.

Come già anticipato il ricorso agli incentivi quali scomputo del contributo di costruzione per incentivare la realizzazione di alloggi sociali e più generalmente interventi di trasformazione urbana non è più sufficiente. Uno spiraglio sembra aprirsi con la riduzione/esenzione delle tasse comunali sugli immobili. Ma anche in quest’ultimo caso il beneficio economico non sembra compensare l’investimento o comunque incentivare l’imprenditore ad intervenire.

Al fine di rendere appetibile la realizzazione di interventi di trasformazione sarebbe opportuno estendere anche agli interventi di edilizia sociale le esenzioni previste per gli interventi di rinnovo urbano (a condizione che siano su tutte le imposte, comunali e non).

L’art. è dedicato all’introduzione delle semplificazioni in materia edilizia da adottarsi entro 6 mesi dalla entrata in vigore della legge.

Demandando tutto ad un successivo decreto legislativo l’art. non contiene nulla di concreto

L’art. non ha contenuti precisi, essendo tutto demandato al successivo decreto legislativo. Auspicabile, per una vera semplificazione, sarebbe la riduzione dei titoli abilitativi (permesso di costruire, denuncia di inizio attività, segnalazione certificata di inizio attività, autorizzazioni in deroga, ecc.) e le procedure amministrative.